It looks like your browser does not have JavaScript enabled. Please turn on JavaScript and try again.
Đang xem: Cải cách thể chế là gì
Douglas C. North (1990) cho rằng, thể chế là luật chơi trong một xã hội nhất định. Thể chế theo cách hiểu này chỉ bao gồm những quy định, luật lệ, không bao gồm các tổ chức và thiết chế xã hội. Trong khi đó, World Bank (2002) định nghĩa thể chế bao gồm những quy định, luật lệ và cả những tổ chức và con người của tổ chức<1>.
Geoffrey Hodgson (2006) định nghĩa thể chế là “những hệ thống quy luật xã hội được thiết lập và phổ biến, kiến tạo nên các mối tương tác xã hội”<2>.Khái niệm này hàm ý thể chế là những luật chơi, nhưng cũng nói đến bản chất xã hội của các thể chế.
Có quan điểm tương tự với Douglas C. North và Geoffrey Hodgson, Phạm Duy Nghĩa (2012) cho rằng: “Thể chế là một khái niệm rộng, được hiểu là những luật chơi chính thức hoặc phi chính thức, lặp đi lặp lại định hình nên phương thức ứng xử của con người. Thể chế chính thức bao gồm Hiến pháp, luật, đặc biệt là các quyền sở hữu, luật cơ bản về khế ước, tự do cạnh tranh, tổ chức công quyền, nhất là các thiết chế thi hành pháp luật và những quy trình kiểm soát quyền lực công cộng khác được thực hiện bởi cơ chế khách quan, không lệ thuộc vào quan hệ cá nhân. Thể chế phi chính thức bao gồm vô tận các quy tắc bất thành văn, quy phạm, những điều cấm kỵ được tuân thủ trong quan hệ giữa các nhóm người”<3>.
Mặc dù có những định nghĩa khác nhau về thể chế, nhưng đa số các nhà nghiên cứu kinh tế và pháp lý thường tiếp cận khái niệm thể chế là “luật chơi”.
Một quốc gia muốn phát triển nền kinh tế theo hướng thị trường đòi hỏi phải xây dựng các thể chế tạo lập thị trường để thị trường vận hành và phát triển lành mạnh. Thị trường bao gồm nhiều thể chế đan xen và bổ sung cho nhau, nhưng có thể nói, có ba loại thể chế cơ bản tạo thị trường: Một là, các thể chế xác định và thực thi quyền sở hữu, như hợp đồng, hệ thống pháp luật, tư pháp, các thể chế hòa giải tranh chấp; hai là, các thể chế tạo và phân phối thông tin mà thị trường cần để hoạt động tốt, như các tiêu chuẩn kế toán, các tiêu chuẩn đo lường, các quy định về ngân hàng, tín dụng,…; ba là, các thể chế làm tăng cạnh tranh hay ngăn chặn sự hình thành độc quyền hay độc quyền nhóm, như luật cạnh tranh, luật chống độc quyền, luật chống tham nhũng,…<4>
Cạnh tranh là thuộc tính của kinh tế thị trường, là một trong những tiêu chí đo lường mức độ và hiệu quả thị trường trong nền kinh tế. Cạnh tranh tự do, bình đẳng là cơ sở để phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nền kinh tế, nâng cao phúc lợi cho người tiêu dùng; thúc đẩy tiến bộ công nghệ trong sản xuất, nâng cao chất lượng, giảm chi phí, giá bán sản phẩm, đào thải các doanh nghiệp kinh doanh kém hiệu quả trong nền kinh tế và là động lực để doanh nghiệp mở rộng đầu tư sản xuất kinh doanh, nâng cao năng lực sản xuất trong toàn xã hội. Đồng thời, cạnh tranh còn có vai trò kiểm soát sức mạnh kinh tế của doanh nghiệp, thúc đẩy sự minh bạch trong chính sách của chính phủ và kiểm soát sức mạnh chính trị, đảm bảo thực thi quyền tự do cá nhân trong lựa chọn và hành động của người tiêu dùng và doanh nghiệp.
Phát triển kinh tế thị trường đòi hỏi phải tạo lập được môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng giữa các chủ thể tham gia thị trường. Để có được điều này đòi hỏi thể chế, chính sách phải khẳng định và bảo vệ quyền tự do kinh doanh, quyền gia nhập và rút lui khỏi thị trường của doanh nghiệp. Các doanh nghiệp phải có được cơ hội công bằng để tồn tại trên thị trường, tạo ra lợi nhuận và chấp nhận nguy cơ thất bại, rủi ro trong kinh doanh.
Các thể chế thúc đẩy cạnh tranh như luật cạnh tranh, luật chống độc quyền, các luật lệ, quy định ngăn ngừa sự cấu kết và tham nhũng có vai trò rất quan trọng để thị trường vận hành thông suốt và xây dựng môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong nền kinh tế.
Cùng với quá trình đổi mới kinh tế, nhận thức về vai trò của cạnh tranh đã có những thay đổi tích cực ở Việt Nam. Hơn 25 năm đổi mới, Nhà nước ta đã có nhiều nỗ lực để cải cách thể chế, chính sách khuyến khích cạnh tranh trong nền kinh tế. Tuy nhiên, do những điều kiện khách quan và chủ quan trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật, nên tình trạng độc quyền, cạnh tranh bất bình đẳng trong nền kinh tế hiện nay vẫn còn phổ biến, nổi lên là tình trạng độc quyền trong các ngành kết cấu hạ tầng và tình trạng độc quyền, chi phối thị trường của một số tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước.
– Các ngành kết cấu hạ tầng trong nền kinh tế như: hàng không, cảng biển, viễn thông, cung cấp điện, nước,… được coi là các ngành độc quyền tự nhiên. Trong những lĩnh vực này, theo quy định, Nhà nước kiểm soát giá, phí dịch vụ. Nhưng hầu như việc định giá của các cơ quan quản lý nhà nước là dựa trên sự tham mưu và đề xuất giá của các DNNN. Nên trên thực tế, vì không có đối thủ cạnh tranh để so sánh giá nên doanh nghiệp có thể tính gộp cả những chi phí bất hợp lý không liên quan đến kinh doanh hoặc những chi phí do quản lý yếu kém gây ra, cũng như các khoản bù lỗ cho các đơn vị thành viên, giữa các loại sản phẩm dịch vụ. Chất lượng sản phẩm, dịch vụ thấp và kém đa dạng cùng với mức giá cao do độc quyền trong các ngành kết cấu hạ tầng kỹ thuật không chỉ ảnh hưởng đến nội bộ ngành trong việc thúc đẩy cải tiến kỹ thuật công nghệ mà còn ảnh hưởng đến các ngành khác trong nền kinh tế.
– Sự hình thành các tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam hoàn toàn là do quyết định hành chính của Chính phủ, không phải do quá trình cạnh tranh, tích tụ và tập trung trong quá trình phát triển của doanh nghiệp. Sự tồn tại của các tập đoàn kinh tế, tổng công ty đã hạn chế cạnh tranh giữa các tổng công ty, tập đoàn kinh tế với các doanh nghiệp không phải là thành viên và giữa các công ty thành viên trong nội bộ tổng công ty. Các tổng công ty, tập đoàn kinh tế có nhiều điều kiện thuận lợi về vốn và tiếp cận tín dụng trong kinh doanh, được Nhà nước giao cho nắm giữ, khai thác các hạ tầng kỹ thuật của ngành, các tài nguyên, khoáng sản của quốc gia, như: Tập đoàn Bưu chính viễn thông Việt Nam (VNPT) được giao quản lý, khai thác hạ tầng viễn thông đường trục quốc gia, Tổng công ty Hàng không quốc gia Việt Nam (Vietnam Airline) khai thác đường bay, đội máy bay dân dụng của Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) quản lý, khai thác mạng lưới điện quốc gia, Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin) được Nhà nước ưu tiên giao khai thác các nguồn tài nguyên than đá vàkhoáng sản của đất nước,… nên các tập đoàn, tổng công ty này đủ khả năng chi phối thị trường và dựng nên rào cản hạn chế khả năng gia nhập ngành của doanh nghiệp mới, hình thành nên độc quyền dọc trong ngành. Đồng thời các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước còn được Nhà nước giao thực hiện những chương trình, dự án kinh tế lớn của quốc gia, tham gia thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước. Do đó, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước có đủ vị thế và sức mạnh kinh tế, chính trị để tác động lên quá trình ra chính sách, quyết định của bộ chủ quản, các cơ quan nhà nước theo hướng có lợi cho doanh nghiệp. Điều này dẫn đến môi trường kinh doanh trở nên kém cạnh tranh, tạo ra sự bất bình đẳng trong kinh doanh giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
Thực trạng độc quyền hiện nay đã gây ra những tác động tiêu cực cho sự phát triển kinh tế – xã hội, không phù hợp với bối cảnh Việt Nam hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới và đã là thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Vì vậy, việc xây dựng, cải cách thể chế nhằm kiểm soát, ngăn chặn độc quyền, khuyến khích cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong nền kinh tế là yêu cầu cấp bách đối với Việt Nam hiện nay.
Quá trình xây dựng, cải cách thế chế thúc đẩy cạnh tranh ở Việt Nam sẽ gặp không ít những rào cản, thách thức với những nguyên do chính sau:
Một là, thể chế, chính sách khuyến khích cạnh tranh sẽ thu hẹp phạm vi quyền hạn và sự ảnh hưởng của các cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, cải cách thể chế, chính sách cạnh tranh, cũng như hầu hết các quốc gia trên thế giới, ở Việt Nam sẽ gặp những rào cản từ các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là các cơ quan, địa phương nhận được lợi ích từ việc duy trì độc quyền trong kinh doanh của một hay một nhóm doanh nghiệp trên thị trường.
Hai là, quan điểm phát triển kinh tế nhiều thành phần, trong đó kinh tế nhà nước được xác định giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân.Quan điểm này đặt ra yêu cầu tiếp tục duy trì quy mô ảnh hưởng của DNNN, sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua hệ thống DNNN<5>. Vì vậy, Nhà nước sẽ phải duy trì tình trạng độc quyền nhà nước trong những ngành quan trọng của nền kinh tế và hỗ trợ các nguồn lực, cơ chế cho DNNN trong kinh doanh. Điều này tạo ra rào cản rất lớn đối với việc cải cách thể chế tạo lập môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế.
Xem thêm: Nếu Bản Vẽ Có Tỉ Lệ 1/100 Là Gì, Tỉ Lệ Bản Đồ, Hiểu Và Sử Dụng Tỷ Lệ Trong Kiến Trúc
Ba là, mức độ quan tâm, sự hiểu biết của các chủ thể trong nền kinh tế về quyền tự do lựa chọn, quyền tự do kinh doanh và lợi ích của cạnh tranh, tổn thất phúc lợi do độc quyền ở Việt Nam chưa đúng mức. Vì vậy, sự tham gia của các chủ thể, đặc biệt là người tiêu dùng, doanh nghiệp, cơ quan bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng vào việc thực thi pháp luật cạnh tranh và tạo ra những áp lực đối với Nhà nước đòi hỏi phải cải cách thể chế thúc đẩy cạnh tranh vẫn còn rất hạn chế.
Xây dựng, cải cách thể chế để thúc đẩy cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay là yêu cầu cấp thiết và có ý nghĩa quan trọng để xây dựng môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng và thúc đẩy phát triển nền kinh tế theo hướng thị trường. Việc xây dựng, cải cách thể chế để thúc đẩy cạnh tranh, kiểm soát, ngăn chặn độc quyền đòi hỏi sự hoàn thiện hành lang pháp lý về cạnh tranh và chống độc quyền trong nền kinh tế, tôn trọng các nguyên tắc của thị trường.
Mức độ và hiệu quả của cạnh tranh, của pháp luật và chính sách cạnh tranh, kiểm soát và chống độc quyền phụ thuộc rất lớn vào vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế và việc xác định mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia thị trường, đặc biệt là giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người tiêu dùng. Doanh nghiệp với vai trò là người cung ứng, người tiêu dùng với vai trò là người tạo ra cầu về hàng hoá, dịch vụ và Nhà nước với vai trò là người quản lý và điều hành nền kinh tế vĩ mô nhằm đạt được các mục tiêu của nền kinh tế và hạn chế những khuyết tật của thị trường. Quá trình tham gia thị trường của Nhà nước phải đảm bảo nguyên lý cơ bản là tạo lập sân chơi bình đẳng giữa các chủ thể, các lực lượng trong nền kinh tế. Về nguyên tắc, chức năng của Nhà nước và doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường được phân định một cách khách quan. Sự phân định đó không diễn ra theo cách: cái gì Nhà nước không làm được thì doanh nghiệp mới được làm, cũng không phải theo cách Nhà nước cố gắng làm mọi thứ tối đa có thể, phần còn lại mới là của doanh nghiệp.
Do đó, việc cải cách thể chế để thúc đẩy cạnh tranh ở Việt Nam phải tôn trọng các nguyên tắc của thị trường, quyền tự do trong hoạt động kinh tế của tư nhân và tôn trọng đầy đủ chức năng của khu vực doanh nghiệp là trực tiếp đầu tư và sản xuất kinh doanh với tư cách là các chủ thể độc lập và bình đẳng, không phân biệt thành phần, khu vực kinh tế.
Hiện nay, hành lang pháp lý, thể chế cần thiết để tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và kiểm soát các hành vi hạn chế cạnh tranh, chống độc quyền trong nền kinh tế là chưa đầy đủ. Luật Cạnh tranh còn nhiều tồn tại và chưa có Luật Chống độc quyền. Chính vì vậy, để khuyến khích cạnh tranh trong phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam, cần sớm hoàn thiện hanh lang pháp lý về cạnh tranh và chống độc quyền, trong đó cần ưu tiên xây dựng Luật Chống độc quyền và sửa đổi, nâng cao hiệu quả thực thi Luật Cạnh tranh.
Mặc dù những điều khoản về kiểm soát độc quyền có đề cập đến trong Luật Cạnh tranh hiện hành, nhưng việc xây dựng và ban hành Luật Chống độc quyền có vai trò và ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh hiện nay. Nhiệm vụ của Luật Chống độc quyền không chỉ loại bỏ các hành vi cản trở cạnh tranh của các nhóm doanh nghiệp lớn hoặc các doanh nghiệp độc quyền, mà còn nhằm loại bỏ những hành vi lạm dụng quyền lực hành chính cản trở cạnh tranh. Luật Chống độc quyền sẽ góp phần nâng cao địa vị pháp lý của các cơ quan bảo vệ cạnh tranh và chống độc quyền trong nền kinh tế, tạo hành lang pháp lý để điều tiết và kiểm soát các DNNN độc quyền kinh doanh trong nền kinh tế hiện nay. Đồng thời, Luật Chống độc quyền là cơ sở pháp lý quan trọng để kiểm soát sức mạnh thị trường của các công ty xuyên quốc gia, đảm bảo môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh giữa các doanh nghiệp trong và ngoài nước trong bối cảnh Việt Nam đã là thành viên của WTO, mở cửa thị trường trong nước theo các cam kết của quá trình hội nhập.
Việc sửa đổi Luật Cạnh tranh hiện hành là rất cần thiết để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật, bảo vệ và khuyến khích cạnh tranh trong nền kinh tế. Có hai vấn đề nổi trội cần xem xét, sửa đổi ở Luật này:
Mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay là chưa phù hợp với thực tiễn nền kinh tế. Các hành vi hạn chế canh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay chủ yếu xuất phát từ các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước. Các tổng công ty, tập đoàn kinh tế có sức ảnh hưởng, khả năng tác động rất lớn lên cơ quan quản lý nhà nước và nền kinh tế. Trong khi đó, cơ quan thụ lý và giải quyết các vụ tranh chấp, khiếu kiện liên quan đến cạnh tranh không phải Tòa án, mà do Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh đảm nhận. Hai cơ quan này thuộc hệ thống hành pháp. Cục Quản lý cạnh tranh – cơ quan quản lý cạnh tranh, là một cơ quan của Bộ Công thương với thẩm quyền do luật định còn nhiều hạn chế, địa vị pháp lý chưa đủ mạnh để xử lý trọn vẹn những hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh của các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước. Thực tiễn những năm qua đã cho thấy, mặc dù Luật Cạnh tranh đã có hiệu lực nhưng các hành vi hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, các vụ tranh chấp, xung đột về quyền kinh doanh giữa các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước, điển hình như: giữa Tập đoàn Viễn thông Quân đội – Viettel – và VNPT trong kinh doanh dịch vụ mạng điện thoại di động, giữa EVN và Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (Petro Vietnam) trong việc mua – bán điện,…kết quả của những vụ việc này được giải quyết không phải do khiếu nại đến cơ quan quản lý cạnh tranh mà do các cơquan hành chính cấp cao hơn đứng ra giải quyết trước áp lực của công luận và người tiêu dùng; hay hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường của Vinacomin ngưng bán cho than cho công ty thương mại ngoài tập đoàn, buộc các công ty này phải trở thành đại lý của mình, yêu cầu người sử dụng than phải báo cáo và chỉ được ký hợp đồng với một công ty con của Tập đoàn; hay việc cùng đề xuất điều chỉnh một mức giá bán lẻ xăng dầu của các doanh nghiệp kinh doanh trên thị trường xăng dầu (thị trường bị chi phối bởi Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam – Petrolimex);… Cục Quản lý cạnh tranh đã không đủ khả năng can thiệp và xử lý theo đúng luật để bảo vệ quyền lợi chính đáng của người tiêu dùng, các doanh nghiệp bị thiệt hại.
Ngoài ra, Cục Quản lý cạnh tranh hiện nay là cơ quan trực thuộc Bộ Công thương. Trong khi đó Bộ Công thương là quan chủ quản của nhiều DNNN, nên không thể đảm bảo tính khách quan, trung lập trong việc thụ lý, giải quyết các vụ việc tranh chấp, khiếu kiện về cạnh tranh phát sinh giữa doanh nghiệp thuộc Bộ Công thương và các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế.
Thực tiễn trên đặt ra yêu cầu cần điều chỉnh mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh theo hướng nâng cao thẩm quyền và đảm bảo tính độc lập của cơ quan quản lý cạnh tranh đối với các bộ, ngành, tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước để đảm bảo hiệu quả thực thi pháp luật, chính sách cạnh tranh trong nền kinh tế.
Luật Cạnh tranh cần quy định rõ hình thức xử phạt đối với hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh, tránh tình trạng quy định còn khá chung như hiện nay. Đồng thời hình thức xử phạt cần phải rõ ràng, đủ mạnh, đủ sức răn đe các hành vi phản cạnh tranh trong nền kinh tế.
Ngoài các hình thức xử phạt, Luật Cạnh tranh cũng cần quy định cụ thể các doanh nghiệp độc quyền, doanh nghiệp thống lĩnh thị trường vi phạm đến mức độ nào, chiếm lĩnh bao nhiêu thị phần,… thì phải thực hiện cơ cấu lại hoặc chia, tách doanh nghiệp. Kinh nghiệm thế giới là căn cứ trên thị phần và các tác động tiêu cực có thể xảy ra đối với nền kinh tế để bắt buộc các doanh nghiệp độc quyền, doanh nghiệp thống lĩnh thị trường phải thực hiện chia, tách doanh nghiệp.
Những trường hợp xem xét miễn trừ do góp phần thúc đẩy tiến bộ kỹ thuật công nghệ, làm giảm gá thành sản phẩm và giá bán cho người tiêu dùng cần có những tiêu chí cụ thể, rõ ràng và minh bạch trong Luật.
Ba là, cơ chế khuyến khích sự tham gia của người tiêu dùng và doanh nghiệp vào quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh
Luật Cạnh tranh cần phải tạo ra cơ chế khuyến khích người tiêu dùng và doanh nghiệp khiếu kiện những doanh nghiệp, cơ quan có hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh như lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường, lạm dụng vị trí độc quyền, thông đồng cấu kết nâng giá, ra các quyết định gây hạn chế cạnh tranh… làm thiệt hại, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người tiêu dùng, doanh nghiệp. Cơ chế này được quy định với thủ tục đơn giản, chi phí khiếu kiện thấp mới có thể góp phần thúc đẩy thực thi pháp luật cạnh tranh trong nền kinh tế./.
<1>Theo Nguyễn Thị Thu Hường, Vai trò của cải cách thể chế đối với phát triển bền vững ở Việt Nam,http://www.ajc.edu.vn/Desktopdefault.aspx?tabid=1&ItemID=244&cid=48&ArticlePage=2
<2>Geoffrey Hodgson (2006), “What Are Institutions?” Journal of Economic Issues, XL, No 1, p.1-25.
<3>Phạm Duy Nghĩa (2012), Cải cách thể chế nhằm thúc đẩy tái cấu trúc nền kinh tế, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 10(216) -5/2012, tr 45-50.
<4>Jonathan Pincus, Các thể chế và nền kinh tế thị trường- Nhập môn chính sách công, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, niên khóa 2009-2010.
Xem thêm: Cậu Là Niềm Tự Hào Tiếng Anh Là Gì ? Dịch Sang Tiếng Anh Đáng Tự Hào Là Gì
<5>Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội Đại biểu Toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị Quốc gia, xem tr 35, 36 & 73.