Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”; “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”. Căn cứ quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã có những quy định mới về tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp. Theo đó, CQĐP ở các đơn vị hành chính (ĐVHC) là cấp CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), trừ trường hợp Quốc hội quy định không phải là cấp CQĐP đối với quận, phường, ĐVHC cấp xã thuộc cấp huyện ở hải đảo và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP được quy định theo từng loại ĐVHC.
Thực hiện quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), trong nhiệm kỳ 2016-2021 vừa qua và nhiệm kỳ 2021-2026 hiện nay, CQĐP các cấp ngày càng hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu quản lý và phát triển kinh tế – xã hội của đất nước; bộ máy chính quyền các cấp ở đô thị, nông thôn, hải đảo từng bước được đổi mới trên cơ sở quy định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nước ta hiện nay còn bộc lộ những hạn chế, bất cập do nhiều nguyên nhân về tổ chức ĐVHC, về trình độ phát triển kinh tế – xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại ĐVHC. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu để đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là nhiệm vụ quan trọng, nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước ở địa phương.
Đang xem: Căn cứ luật tổ chức chính quyền địa phương
Ảnh minh họa
Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam
Những kết quả đạt được
Thứ nhất, về tổ chức đơn vị hành chính
Thứ hai, về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Trong nhiệm kỳ 2016-2021, CQĐP ở các ĐVHC (được tổ chức có HĐND và UBND) là cấp CQĐP, làm việc và hoạt động theo chế độ tập thể. Từ đầu nhiệm kỳ 2021-2026, thực hiện Luật Tổ chức CQĐP và 03 Nghị quyết của Quốc hội về tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh thì phường thuộc thành phố Hà Nội và quận, phường thuộc Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng không tổ chức HĐND; chính quyền địa phương ở nơi không tổ chức HĐND là UBND, làm việc và hoạt động theo chế độ công vụ của công chức. Theo đó, bước đầu đã có những đổi mới về tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng phân biệt đô thị và nông thôn.
Thứ ba, về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương
Luật Tổ chức CQĐP đã quy định 06 nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. Trong đó, xác định rõ việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phải được quy định bằng luật, đồng thời các luật chuyên ngành phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà CQĐP không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác; việc phân cấp phải bằng văn bản quy phạm pháp luật và việc ủy quyền phải thể hiện bằng văn bản. Từ những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền, CQĐP các cấp có căn cứ pháp lý để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế – xã hội ở địa phương.
Thứ tư, về cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026 được bầu theo đúng quy định, giảm về số lượng, đặc biệt giảm đại biểu công tác trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để tăng đại biểu hoạt động chuyên trách; chất lượng và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đại biểu HĐND được nâng cao so với nhiệm kỳ trước(1).
Thứ năm, về thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Việc ban hành các nghị quyết của HĐND bảo đảm quy trình, thủ tục luật định, đã chú trọng hơn việc lấy ý kiến nhân dân địa phương và các chuyên gia. Chất lượng kỳ họp và nghị quyết được tăng lên cả về chất lượng và số lượng, đã mang lại hiệu quả tích cực trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng của địa phương(2). Hoạt động tiếp xúc cử tri và tiếp nhận đơn tố cáo, kiến nghị của công dân trước các kỳ họp HĐND được thực hiện ngày càng tốt hơn(3).
UBND các cấp đã thực hiện ngày càng tốt hơn chức năng là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (nơi không tổ chức HĐND thì UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương), khắc phục các khó khăn, thách thức, tận dụng tốt các thời cơ để tập trung công tác chỉ đạo, điều hành; có sự phân định trách nhiệm của cá nhân và tập thể UBND, trong đó đề cao vai trò, trách nhiệm của Chủ tịch UBND.
Một số hạn chế, bất cập
Một là, về tổ chức và số lượng đơn vị hành chính
Hai là, về mô hình tổ chức chính quyền địa phương
Ngoài việc thực hiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở 03 thành phố (Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh) thì CQĐP ở các ĐVHC còn lại đều là cấp chính quyền địa phương (có HĐND và UBND) là chưa có sự phân biệt với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo. Mô hình chính quyền đô thị tại 03 thành phố mới triển khai thực hiện chưa đủ thời gian để tổng kết đánh giá và trong quá trình thực hiện đã phát sinh một số hạn chế, bất cập so với yêu cầu của thực tiễn.
Ba là, về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương
Phân quyền, phân cấp vẫn chủ yếu “từ trên xuống” theo cấp chính quyền; chưa phù hợp với vị trí, vai trò của từng cấp chính quyền và đặc thù của từng loại chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo; chưa gắn với cải cách thủ tục hành chính, vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên qua các hình thức như báo cáo, xin ý kiến đối với các vấn đề đã phân quyền, phân cấp; cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được hoàn thiện đồng bộ với yêu cầu đẩy mạnh phân quyền, phân cấp.
Bốn là, về vị trí, vai trò và hoạt động của chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã quy định vị trí, vai trò và hoạt động của CQĐP phải bảo đảm tính thông suốt của nền hành chính trong thể chế của nhà nước đơn nhất. Tuy nhiên, trong cơ chế cấp ủy địa phương cùng cấp lãnh đạo toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn thì cần phải tiếp tục làm rõ vị trí, vai trò, nhiệm vụ, thẩm quyền và hoạt động của HĐND và UBND.
Vị trí, vai trò, trách nhiệm và hoạt động của các ủy viên với tư cách là thành viên UBND chưa rõ ràng; chế độ làm việc tập thể của UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND nếu thực hiện không tốt dẫn đến tình trạng phải họp nhiều, gây lãng phí thời gian, không rõ trách nhiệm của từng thành viên UBND và không kịp thời giải quyết những việc có tính cấp bách, cần thiết.
Năm là, về phát huy dân chủ và giám sát của người dân
Trong việc thực hiện bỏ phiếu còn có việc người dân chưa thực sự quan tâm tìm hiểu về thông tin của các đại biểu; một số yêu cầu, kiến nghị của cử tri gửi đến các cơ quan có thẩm quyền chưa được giải quyết dứt điểm; tình trạng để vụ việc tồn đọng vẫn còn kéo dài; việc đôn đốc, theo dõi kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của cử tri ở một số địa phương còn chưa kịp thời.
Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
Những hạn chế, bất cập nêu trên có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Trong đó, có những nguyên nhân chủ yếu sau: (i) Quá trình hình thành và phát triển của các ĐVHC ở nước ta trải qua nhiều thời kỳ, mang nhiều yếu tố đặc thù về lịch sử, phong tục, tập quán, điều kiện tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế – xã hội; (ii) việc chậm xây dựng quy hoạch tổng thể về ĐVHC các cấp cũng gây khó khăn cho công tác tổ chức phân định ĐVHC các cấp làm cơ sở để tổ chức CQĐP ở các ĐVHC cho phù hợp; (iii) nhiều địa phương vẫn khó khăn phải phụ thuộc vào ngân sách Trung ương để phát triển kinh tế – xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến tổ chức, hoạt động và phân quyền, phân cấp của CQĐP trên địa bàn; (iv) thể chế về CQĐP chưa phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị; (v) đội ngũ cán bộ, công chức và đại biểu HĐND các cấp đã từng bước được nâng cao về chất lượng, tuy nhiên năng lực thực tiễn và trình độ còn chưa đồng đều, chưa thực sự ngang tầm với yêu cầu, nhiệm vụ xây dựng và quản trị CQĐP hiện đại, văn minh và hội nhập quốc tế(4).
Xem thêm: Phân Biệt 4 Loại Kênh Truyền Thông Là Gì ? Những Điều Doanh Nghiệp Cần Biết Về
Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
Thứ nhất, xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương
Cần xác định rõ vị trí, tính chất pháp lý của HĐND và UBND theo hướng quy định rõ về quyền tự chủ của HĐND trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, đặc biệt là vấn đề ngân sách và sử dụng các nguồn lực của địa phương; xác định rõ tính chất, vai trò, chức năng chấp hành và quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn của UBND ở mỗi cấp CQĐP.
Quy định rõ những nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của Trung ương và của mỗi cấp CQĐP theo hướng xác định từ cấp dưới lên cấp trên; việc nào CQĐP cấp dưới không làm được thì CQĐP cấp trên, cơ quan Trung ương mới làm và phải làm. Theo đó, những việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của cấp nào thì cấp đó chịu trách nhiệm thực hiện, các cấp khác giữ vai trò phối hợp nếu có liên quan, khắc phục việc can thiệp, chỉ đạo, điều hành không đúng thẩm quyền của cấp trên đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp dưới.
Thứ hai, đề cao vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
Tiếp tục hoàn thiện thể chế về phân quyền, phân cấp giữa các cấp chính quyền từ Trung ương đến từng cấp CQĐP theo hướng đề cao vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy chủ động, sáng tạo, hiệu quả trong hoạt động quản lý của từng cấp CQĐP; đa dạng về mô hình tổ chức và tinh gọn về bộ máy của các cấp CQĐP, làm rõ từng vị trí việc làm ở từng cấp CQĐP để phân công lao động hợp lý và tinh giản biên chế.
Thứ ba, đổi mới sắp xếp tổ chức đơn vị hành chính
Tiếp tục hoàn thiện thể chế về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới và sắp xếp ĐVHC theo hướng sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về tiêu chuẩn của ĐVHC, đặc biệt ở những ĐVHC có yếu tố đặc thù. Trên cơ sở đó, đẩy mạnh thực hiện sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã chưa đạt tiêu chuẩn theo quy định; đồng thời triển khai nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc sắp xếp ĐVHC cấp tỉnh ở nước ta từ trước đến nay để trình cấp có thẩm quyền xem xét việc thực hiện vào thời điểm thích hợp. Nghiên cứu, đề xuất quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và chế tài đối với CQĐP cấp tỉnh trong việc liên kết, phối hợp giải quyết các nhu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của vùng theo hướng không hình thành một cấp hành chính mà thành lập Hội đồng vùng là cơ quan tư vấn cho các CQĐP cấp tỉnh trong vùng trong việc thực hiện liên kết vùng.
Thứ tư, đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
Căn cứ chủ trương tại Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, quy định của Hiến pháp năm 2013 và trên cơ sở nghiên cứu, tổng kết đánh giá về thực tiễn tổ chức mô hình CQĐP ở nước ta từ năm 1945 đến nay, sau khi sơ kết việc thực hiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế về mô hình tổ chức CQĐP ở đô thị, nông thôn cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn, hướng tới CQĐP ở đô thị không tổ chức HĐND ở quận, phường (khu vực nội thành, nội thị) và nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về mô hình “Tòa thị chính”, “Thị trưởng” phù hợp với đặc thù ở nước ta; CQĐP ở nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện. Trên cơ sở đó, nghiên cứu việc đổi tên UBND thành Ủy ban hành chính (UBHC) ở những ĐVHC không tổ chức cấp CQĐP (không tổ chức HĐND) để tạo thuận lợi cho việc tổ chức mô hình CQĐP khác nhau ở ĐVHC tổ chức cấp CQĐP (có HĐND và UBND) và ở ĐVHC không tổ chức cấp CQĐP (chỉ có UBHC thực hiện chế độ công vụ của công chức do Chủ tịch UBND cấp trên bổ nhiệm thực hiện quản lý hành chính trên địa bàn lãnh thổ).
Thứ năm, đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương
Đối với ĐVHC tổ chức cấp CQĐP (có HĐND và UBND), cần hoàn thiện nguyên tắc hoạt động theo chế độ tập thể UBND theo hướng làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu và của từng thành viên UBND, trong đó ủy viên UBND là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND được quyết định các công việc thuộc thẩm quyền của UBND với tư cách là thành viên UBND để khắc phục tính hình thức trong hoạt động của chức danh ủy viên UBND hiện nay. Ở ĐVHC không tổ chức HĐND thì các thành viên UBND do Chủ tịch UBND cấp trên bổ nhiệm, hoạt động theo chế độ công vụ của công chức.
Quy định cụ thể, rõ ràng các nhiệm vụ, quyền hạn và quy trình giám sát của HĐND và các cơ quan của HĐND, đại biểu HĐND, đặc biệt là chế tài xử lý kết quả thực hiện các kiến nghị của các chủ thể giám sát đối với các cá nhân, tổ chức và cơ quan chịu sự giám sát; thực hiện công khai, minh bạch các hoạt động giám sát; phát huy dân chủ và giám sát của người dân; tăng cường sự tham gia của người dân, phát huy quyền làm chủ trực tiếp của người dân và vai trò tự quản của cộng đồng dân cư trên địa bàn. Xác định rõ nội dung và phạm vi trách nhiệm các lĩnh vực công việc do chính quyền cơ sở quản lý và tổ chức thực hiện; những công việc chính quyền cơ sở giao cho thôn, tổ dân phố để triển khai thực hiện; đồng thời xây dựng và nhân rộng các mô hình tổ chức tự quản theo các lĩnh vực ở thôn, tổ dân phố cho phù hợp.
Thứ sáu, xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số và đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ chuyển đổi số
Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ thông minh, kết nối và vận hành thông suốt các phần mềm quản lý tác nghiệp để từng bước mở rộng việc cung ứng các loại hình dịch vụ công tại địa phương. Theo đó, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh phải ban hành kịp thời các quy định và hỗ trợ việc xây dựng, phát triển chính quyền số các cấp trên địa bàn.
Tiếp tục hoàn thiện thể chế về tuyển dụng công chức ở địa phương theo hướng đề cao trách nhiệm của người sử dụng, thực hiện nguyên tắc cạnh tranh và sử dụng công nghệ thông tin trong tuyển dụng; đồng thời ban hành chính sách thu hút, trọng dụng người có tài năng làm việc tại địa phương. Hoàn thiện việc xây dựng vị trí việc làm, bản mô tả công việc và khung năng lực của từng vị trí việc làm để làm cơ sở cho việc tuyển chọn, bố trí, sắp xếp và đánh giá cán bộ, công chức công khai, minh bạch, công bằng, tạo động lực phấn đấu trong việc thực thi nhiệm vụ. Phân biệt rõ giữa việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực đối với “cán bộ” (người được bầu) và công chức chuyên môn, nghiệp vụ; nghiên cứu quy định cụ thể về tiêu chuẩn đối với cán bộ mỗi cấp, có chính sách nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất là cấp cơ sở để hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao./.
————————–
Ghi chú:
(1) Nhiệm kỳ 2021-2026: tỷ lệ đại biểu HĐND có trình độ từ đại học trở lên ở cấp tỉnh là 98,07%, cấp huyện là 95,31% và cấp xã 54,12%.
(2) Nhiệm kỳ 2016-2021: mỗi HĐND cấp tỉnh đã ban hành từ 167 đến 540 nghị quyết thuộc thẩm quyền tại địa phương, trong đó nghị quyết quy phạm pháp luật được ban hành từ 27 đến 249 nghị quyết. HĐND cấp huyện trong cả nước đã ban hành 80.890 nghị quyết, trong đó có 6.730 nghị quyết quy phạm pháp luật…
(3) Nhiệm kỳ 2016-2021: HĐND cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện tiếp xúc cử tri đạt trên 95%, cấp xã là 93%.
Xem thêm: Bồi Thường Giải Phóng Mặt Bằng Là Gì, GiảI Phã³Ng MặT BằNg Lã Gã¬
(4) Kết quả bầu cử các nhiệm kỳ gần đây cho thấy mặc dù trình độ học vấn của các đại biểu đã được nâng cao nhưng trình độ pháp lý và sự hiểu biết thực tiễn của nhiều đại biểu, đặc biệt là đại biểu HĐND cấp xã còn hạn chế. Các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm có ít thời gian dành cho công việc cũng ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của HĐND các cấp.